洞察:国企改革三年行动,怎么评估?

2022年4月1日,国务院国资委召开全面深化改革领导小组专题会,指出2022年是国企改革三年行动的收官之年,将重点抓四件事,一是高质量抓紧抓实三年行动推进工作;二是做好总结,认真提炼标志性成果;三是按照“既做又说”的要求,加大宣传力度;四是开展督察评估考核,组织好专项督察,全力以赴打好打赢国企改革三年行动收官战。此前1月17日国务院国企改革领导小组办公室以视频方式召开国企改革三年行动专题推进会,强调“锁定并高质量完成重点任务”、“实现改革成果稳固化制度化”、“强化考核评估”。其中,国企改革三年行动评估是总结经验、汇总不足、发现规律、开展调整,为下一阶段国企改革提供重要依据的一项关键行动。

一、国企改革进入务实实施阶段后,改革评估成为推动改革的有效机制

以2020年中央全面深化改革委员会审议通过《国企改革三年行动方案(2020-2022年)》为标志,国有企业改革从顶层政策制定阶段、改革试点阶段进入全面推动实施阶段。

早在2014年1月第1次中央全面深化改革领导小组会议上,习近平总书记就指出要“不折不扣抓出成效”。2016年6月中央全面深化改革领导小组第25次会议指出“跟踪问效要抓实,抓好改革督察,开展评估工作,做到基本情况清楚、问题分析清楚、工作方向清楚”,首次提出开展改革评估工作。2016年12月中央全面深化改革领导小组第31次会议指出要“抓好试点经验的总结推广…对一些局部的试点探索,要重视对制度成果进行总结,使之成为可推广的成果;对实践中矛盾比较大的试点,要如实反映问题,完善政策设计”。

2022年是国企改革三年行动的收官之年。作为十八届三中全会以来有时间约束的整体性、综合性、全国性改革工程,《国企改革三年行动(2020-2022年)》提出了八项改革任务,推动国有企业改革政策体系落实落地,以切实增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力。2020年9月27日,国务院国有企业改革领导小组第四次会议指出,国有企业改革三年行动是未来三年落实国有企业改革“1+N”政策体系和顶层设计的具体施工图,是可衡量、可考核、可检验、要办事的。2021年11月9日,国务院国有企业改革领导小组办公室专题推进会强调,要确保考核评估责任实、依据硬、数据准,杜绝“纸面”改革、“数字”改革,并提出八方面考核要求。

企业管理中有一个应用普遍的PDCA循环(也称为戴明环)的管理方法,PDCA循环的含义是将管理分为四个阶段,即Plan(计划)、Do(执行)、Check(检查) 和 Act(处理或调整),通过一个循环,将成功的纳入标准,不成功的留待下一循环去解决,从而实现周而复始、螺旋提升的效果。从管理角度看,改革评估就是Check(检查)环节,通过评估,总结经验、汇总不足、发现规律,将有利于通过下一步Act(处理或调整)环节,加以改善。由此可见,改革评估是促进国企改革政策和行动真正落地的重要举措。

二、国企改革三年行动的评估评什么?

君百略国企改革事业部在充分分析国企改革三年行动出台背景、目标和相关要求基础上,结合对国企改革的深度理解,认为国企改革三年行动评估,应重点评估如下四个方面:

1. 重点改革任务推进情况

在国企改革三年行动方案所明确的改革内容中,有一些被各级国资委反复强调的内容属于重点改革任务,应重点评估。如外部董事过半数、党委(党组)前置研究事项清单、治理主体权责边界、落实子公司董事会权责、落实经理层授权等现代企业制度内容,经理层任期制与契约化管理、市场化薪酬分配机制等市场化经营机制的内容,以及“两非两资”、压减管理层级等布局结构调整内容。对于重点改革任务推进情况的评估,重在评估做没做、改的程度如何。

62575ccd519e7.jpg

2. 改革的全面性、体系性和协同性

国企改革“牵一发动全身”,各项国企改革举措都是彼此间相关的,比如企业的混合所有制改革主要属于产权结构改革,但随之而来的是公司治理、经营机制、劳动用工、薪酬分配、长期激励、绩效考核等方面都应该做出相应的改革,这就是改革的体系性。改革的全面性则是指企业集团各层级子企业中,改革的覆盖面如何?在全面深化改革阶段,需要改革有足够的覆盖面。改革的协同性则是指各项改革是否相互配称、相互支持,并且在推进中能够有次序推进?从而推动改革成效最大化。

3. 改革实效

主要评估两个方面,一是评估改革企业所获得的成效,从改革最终目的角度看,应主要评估企业活力改善、竞争力提升、企业运营效率和业务增长改善等指标。二是评估对国有经济的贡献和作用,主要评估对国有经济的竞争力、创新力、控制力、影响力和抗风险能力的增强作用。

4.改革成果的稳固化和制度化

主要评估相关改革举措是否形成了相关制度、是否在流程上得以贯彻,是否和企业内部的管理和企业文化理念相融合。

 

三、国企改革三年行动如何评估?

君百略国企改革事业部认为,国企改革三年行动评估应采取的方法主要体现为:建立评估指标体系,确立评估基准,分层分类分重点开展评估。

1. 关于评估指标体系

我们认为指标体系的设置首先应充分体现国企改革三年行动方案的要求,首先应将《国企改革三年行动(2020-2022年)》提出完善中国特色现代企业制度、推进国有经济布局优化和结构调整、深化混合所有制改革、健全市场化经营机制、国有资产监管体制、创建等国企改革专项工程、加强党的领导党的建设等重点任务以及具体要求在指标体系中体现出来。其次应体现出评估重点,比如我们前面所提出的重点改革任务推进情况,改革的全面性、体系性和协同性,改革实效,改革成果的稳固化和制度化等四个方面。

62575cfbc5036.jpg

2. 关于评估基准

我们认为应确立三个维度的评估基准,首先是将国企改革三年行动之初作为评估基准之一,通过将企业现状和改革之初进行比较,来评估改革进展、改革成效和制度化情况;其次是将改革目标作为评估基准之一,将改革成效和改革目标相比较,来评估改革目标的实现情况;再次是将同行业、同区域、同监管主体的标杆企业作为评估基准,将改革企业与标杆企业进行比较,全面评估企业改革进展和成效与标杆企业之间存在的差异。

3. 关于分层分类分重点开展

我们认为改革评估应充分结合评估对象在企业集团中的产权层级和管理层级,因为不同产权层级和管理层级的企业在改革发展的主要任务上存在一定差别,比如:国有企业集团公司层面,既要承接国资监管机构对集团整体开展三年行动的考核要求,又要制定本集团三年行动方案,对集团成员企业开展三年行动考核评估;而集团内二、三级公司,肩负着改革的大量实体任务,每个公司特点各异,因此需要开展针对性强的个体评估。改革评估还应区分不同功能定位的企业,在分类推进改革、分类定责、分类考核方面有所差异。改革评估分重点则是因为不同改革主体,如科改示范企业、双百试点企业、员工持股试点企业、混合所有制企业、国有独资公司、上市公司等,其改革重点存在差异。

四、如何保国企改革三年行动评估的质量?

基于丰富的第三方评估经验,君百略国企改革事业部认为,确保国企改革三年行动评估质量应充分体现如下三个要素.

1.专业性

国企改革需要基于对国企改革的深刻洞察,既要全面了解国企改革整个历史过程,也要理解十八届三中全会以来国企改革特点,确保评估符合更大层面的客观性,而非就事论事;既要全面了解全国总体国企改革进程和特点,也要聚焦区域国企改革特色、焦点和难点;既要对所评估的国企改革具体模块有深刻洞察力,也要深刻理解国企改革的各个关键模块,如国资监管、国资布局、资本投运、产权改革、公司治理、市场机制、激励约束机制彼此之间的关联性。

2.客观性

确保评估工作具备客观性的关键之一是数据和资料的获取、整理、分析具备科学性,并尊重事实,“有一说一、有二说二”,“不搞粉饰,不搞夸大”,“实事求是”;关键之二是在分析中注重应用比较和对标分析法,确保分析评估有参照系。

3.独立性

随着社会进步,“独立性”在咨询、评估、审计中的重要性逐渐被认识到。我们认为,要确保改革评估工作有高的可信度,经得住历史的检验,评估工作的承担者应有相当的“独立性”。