洞察:未来国资国企图景及当前改革重点

未来国资国企图景及当前改革重点

2015年9月22日

财新《中国改革》 2015年第9期

  张政军 君百略咨询公司CEO

杜璇 君百略咨询公司国资国企董事


        当前,世界经济复苏乏力、国内经济面临较大下行压力,在此背景下,深化国资国企改革不仅有利于改善国有企业本身绩效,而且有利于优化调整经济结构、化解改革发展中出现的各类矛盾和问题,从而实现中国经济社会的长期持续、稳定和有效发展。但是,当前国资国企改革形势并不乐观,对国资国企存在的前景普遍认识模糊,对国资国企存在的主要问题和深层原因认识不一,对改革重点、原则和路径也存在不小分歧。

 本文尝试从国家所有权政策、国有企业功能定位和国有企业治理规律为角度,从本源出发来探讨中国国资国企改革图景和当前改革重点。

 国有企业改革具有复杂性和挑战性

 国有企业改革在国内外都是一个复杂的话题。一个原因是,国有企业改革牵涉大众关心的议题,如公平与效率问题、政府和市场关系问题、垄断与竞争问题、国有部门与私人部门关系问题、治理腐败问题、国有企业效率问题,等等;另一个原因是,在国际上难以找到可以完全照搬的经验,不同国家在不同时点曾上演了国有化抑或私有化浪潮,而对其后续的社会效应则多有争论。

 对于中国,由于自身国情和所处发展阶段,国有企业的功能作用和布局范围可能有别于发达经济体,但是,国有企业发展规律和面临的治理问题却是相似的。所以,一个大的挑战就是,如何在国有企业功能作用及布局的差异性与国有企业治理问题的普遍性之间,寻找到恰当的平衡点。

 这个挑战的难度常常因为两个因素而大大提高。一个因素是,国有企业被赋予的功能作用应该与国家的经济发展阶段和经济发展战略相匹配,但是,如何评估特定经济发展阶段和经济发展战略对国有企业的需求是有相当难度的;另一个因素是,国有企业的治理常常受到所有权缺位或越位、内部人控制或激励不足等因素的影响而发生扭曲,由于所有权的国有或政府所有的属性,国有企业常常困扰于多目标、行政干预、过多制衡和激励不足的问题,从而提出了国有企业是否能有效地承载其功能作用的疑问。

国有企业被赋予过多的功能作用,会催生出庞大、布局广泛的国有经济,无疑会挤出私人经济,特别是国有企业在依靠垄断资源或政策呵护下的经营尤其如此。加之国有企业效率不高(这一判断已被很多实证研究指出),就会进一步导致一国经济绩效不佳。而另一方面,缺乏恰当的主体(如国有企业)来提供公共服务、解决外部性和不完全合同、自然垄断带来的监管挑战等市场失灵问题,缺乏适当的主体在经济起飞、转型或赶超阶段发挥引领投资、稳固基础工业、开发有巨大沉淀成本的基础设施、落实产业政策等作用,短期可能会影响社会公平、民生福祉和监管效率,中长期则会因为一些障碍难以跨越,导致经济增长、国家竞争力提升难以持续。

 四个假设

 为了理清思路,笔者认为有必要从国资国企的本源问题来探讨,也就是:为什么要有国有企业?国有企业可发挥什么作用?国有企业如何才能有效率?根据笔者对各国国有企业发展和改革的比较分析,提出以下四条假设。

 假设1.政府干预存在失灵,市场机制也存在失灵,特别是那些市场目标与社会目标迥异的领域。计划经济体制下政府直接经营企业被证明是失败的,而彻底私有化则可能带来公共品供给不足、垄断加强、监管挑战、资源调动难等问题,同时效率低下、贪腐问题可能照样难以避免。比较理想的似乎是政府干预和市场机制相互弥补不足。

 假设2.产权控制可视为政府对经济干预的一项工具。北欧、法国、新加坡等国经验表明,在一国经济发展特定阶段的某些领域,国家持有企业股权可发挥积极作用,包括集中资源办大事、弥补市场失灵、实现产业升级和稳定经济增长、实现国民财富积累等。

 假设3.在不同发展阶段,对政府干预的需求有所不同,对政府持有企业股权的需求也会有所不同。在不同发展阶段,随着人口、技术、经济的变迁,市场机制和法律制度体系的健全程度不同、基础设施完善程度不同、比较优势产业竞争力不同,对政府干预的需求也有不同,而且,政府干预的有效性也有不同。在经济发展转向较高阶段,政府干预的退出是规律。发达国家经验表明,随着本国经济发展阶段变化,实施国有企业规模和分布领域的积极调整是有益的。

 假设4.国有企业有异于一般公司的治理挑战,但提高政府行为与市场的一致性可对该挑战做出有效应对。国有企业和一般公司在公司治理上都需要解决所有权和经营权分离之后带来的道德风险和逆向选择问题,但是,国有企业所有权主体的行政干预抑或缺位问题、国有企业多维目标问题、制衡常常重于效率和激励问题,给国有企业带来了很大的治理挑战。哈佛商学院教授Thomas K.McCraw在对不同国家经济发展模式研究之后指出“政府干预与市场的一致性比干预程度对发展经济有更大影响”,借鉴该结论,可认为:如果政府对国有企业的所有权行使契合市场规律,则可有效应对国有企业的治理挑战,提高国有企业效率。

 中国国资国企的主要问题及成因

 30多年的国有企业改革已在多个方面取得显著进展,但是,若干问题长期得不到有效解决,不利于进一步深化国资国企改革。(1)国有资本布局领域过宽。国有企业经营的业务几乎涉及国民经济行业中的所有门类和行业类别,即使在高度市场竞争的纯商业性领域仍有大量国有企业存在,如餐饮、宾馆、批发零售、一般加工制造业等等。(2)国有企业结构不合理、效率不高。国有企业开展的业务多存在于产业链中低端环节,产能过剩和“三高”(高污染、高耗能、高耗水)特征突出,规模小、绩效差、缺乏持续发展能力的国有企业数量多,小微型国有企业户数比例占全部国有企业户数的77%以上。国有企业总体的财务绩效(如净资产收益率、总资产回报率等)不高。(3)过于集中的股权结构和行政干预导致国有企业难以建立市场化公司治理体系。即使在上市公司中,很多国有控股公司的国有股比重高达70%以上。股权结构过于集中,既反映了国有资本利用率不高以及没能有效带动社会资本的缺点,在实践中也容易出现国有企业目标过于多元、对国有企业治理存在行政介入、国有企业难以提高活力等问题。

 上述问题长期存在的深层原因是过去国有企业改革政策体系存在缺陷,未能从顶层高度明确国家所有权政策的核心内容,主要有:(1)国家所有权目标不清,影响了问责体系的有效性和国有资本布局的有效调整。OECD研究指出,国家所有权往往带有模糊、复杂甚或自相矛盾的特征,其目标的明确就可成为更好问责的首要一步。在国家所有权目标不明确、国有企业功能定位不清的情况下,难以实现对所有权行使和国有企业经营的有效问责,国有资本布局具体领域也难以明确,国有资本该进入哪些具体领域?该退出哪些领域?无法回答。(2)缺乏对所有权行使和效果的监督。在保值增值压力和行政惯性之下,出资人对企业容易采用“管企业为主”而非“管资本为主”的方式,企业受到较多的行政干预,但同时所有权行使和效果缺乏评估和监督。(3)公司治理扭曲。过去“一刀切”为主的考核、薪酬政策,扭曲了企业行为,同时在企业之间和企业内部造成缺乏激励的现象。在所有权机构“管企业为主”之下,国有企业董事会一方面难以成为独立、专业和可问责的董事会,另一方面所有权机构又因董事会缺乏独立性、专业性和可问责性,而不敢给董事会放权。对公司治理体系的行政干预又导致国有企业内行政化倾向严重、薪酬与考核难挂钩、平均主义遗留、三项制度难以建立等问题。

 未来中国国资国企的图景

 国有企业功能定位以弥补市场失灵、稳定经济基础和落实政府产业政策为主。具体讲,国有企业功能定位包括提供公共服务、解决外部性问题和不完全合同、有巨大沉淀成本的基础设施开发、自然垄断行业的监管挑战、弥补法律法规缺失或监管不足等,发挥特定领域的投资引领、稳固基础工业体系、落实政府产业政策等作用。为了实现这一功能定位,国有资本应减少在竞争充分纯商业领域的布局,已有的国有企业的混合所有制改革力度有必要加大。

 国有资本布局领域适度宽于发达国家、布局方式多元化。除了发达国家普遍存在市场失灵的领域(如公共品、自然垄断、普遍服务义务、大型基础设施等),在投资巨大且风险不确定但有战略意义的商业化领域、对经济长期发展重要的基础工业领域、落实特定产业政策的领域、因法律缺失或监管不足而易失控且有较强外部性的领域、共性技术研发平台领域可以在我国当前的发展阶段加以布局。

 公共保障领域以国有独资、控股、政府采购为主要布局方式,特定功能领域以独资、控股、特许经营、PPP为主要布局方式,有战略意义产业领域,国有资本布局方式可以非常多元,包括控股、参股、混合所有、引导投资、风险投资和黄金股。

 所有权行使体系具备权责利相统一,政策制定、执行和监督相制衡,所有权目标贯彻路径清晰三大特征。要建立权责利相统一的所有权行使体系,重点是要明确所有权目标和优先顺序、国有经济布局具体领域和方式、国有企业功能定位、国有资本对不同功能定位企业的股权比例和控制方式等内容。同时要明确和理顺国家所有权行使体系,明确对所有权行使的监督。主要包括国资体制调整,国资委的权责定位,国有资本投资运营公司覆盖范围、类型和授权,也包括对所有权行使和效果的监督。

 符合市场规则、权责明晰的国有企业分类治理体系。该治理体系以董事会为核心,董事会应具备独立、专业和可问责三个必要特征,同时拥有较完备的决策权,并接受所有权机构和其他股东的考核监督。该治理体系也是应该建立在分类甚至个性化基础之上的,根据国家所有权对不同类型或个体企业的目标,不同企业的治理方式应有所不同,相应地,考核、薪酬激励、提名选任甚至董事会治理方案都宜有所差别。

 当前国资国企改革的重点

 完善国家所有权政策和管理体系。一是要明确国家所有权目标和各目标的优先顺序、国有经济布局具体领域和布局方式、国有企业功能定位、国有资本对不同功能定位企业的股权比例和控制方式等内容;二是要明确和理顺国家所有权行使体系,特别是要明确对所有权行使的监督。主要包括国资体制调整,国资委的权责定位,国有资本投资运营公司覆盖范围、类型和授权,也包括对所有权行使和效果的监督;三是要在分类的框架下来明确国有企业层面的目标、功能作用和治理规则;四是需要对所有权政策制定、所有权行使和所有权行使监督的主体、目标、权责和彼此关系加以明确,确保国家所有权政策有效落实。

 积极调整国有资本布局和国有企业结构。通过资本的有进有退、国有企业的兼并重组、低效和不良资产运营企业的清理和有效退出、积极投入并引导前瞻性产业发展、提高国有资本流动性、推进混合所有制改革等方式,对国有资本的布局进行有效调整。通过产能退出、适当的有序竞争、推进垄断行业改革、公平竞争、向高尖精领域、公共服务领域重点倾斜等措施推动国有企业结构的调整。出台国有资本布局规划、国有企业结构规划,对国有资本布局和国有企业结构调整提供边界、原则甚至具体指导。组建国有资本投资运营公司,在成立之时和常规运营中积极推动国有资本布局和国有企业结构的调整。目前,大多数国有企业可划归为商业竞争类,对这些企业应坚持推动混合所有制改革,并在股权结构上实现各类所有权的结构平衡。

 改革国有企业治理体系。一是加大市场化治理要素,特别是治理框架和治理机制应符合市场化规律,提高国有企业治理标准,基于国有企业全民所有的属性,其治理标准可高于上市公司治理准则要求;二是引入分类治理,对于承担公共服务或属于自然垄断性质的企业,可以有特定的机制安排来反映公众利益、社会效益和行业监管的要求,公司治理中可有一定的行政化介入,但同时应探索积极利用市场机制的安排,如金股制度、PPP、公共采购等;对于商业竞争类企业,治理框架和机制应高度市场化;三是明确国家所有权参与公司治理的原则,可借鉴OECD国家经验(如挪威的十条原则),从而推动真正实现“管资本为主”。

 有序推进国资国企改革。正如笔者在本文开头讲过的,国资国企改革具有高度复杂性和巨大挑战性,既要避免简单套用他国模式,也要避免直接归因于中国国情而武断地采取有悖于普遍规律的做法。国资国企改革的方案,既要面向未来国资国企图景,也要面对国资国企主要问题,从根源入手来破除改革障碍。在实践中有必要强烈关注政策的整体性和协调性,缺乏顶层设计抑或碎片化政策措施都不利于国有企业有效改革,关于国资国企改革优先次序,既应强调从顶层方针到具体政策方案,也应强调从全局目标到局部目标的有效分解以及相应的权责配置。


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