洞察:中国企业改革需要贯彻“管资本为主”(英文)

张政军、杜璇联合署名英文文章“中国企业改革需要贯彻‘管资本为主’”在《东亚论坛》发表。中文翻译如下:

中国国有企业改革已经走过了较长期的发展道路。从20世纪70年代末开始的改革开放到现在,国有企业在工业(主要包括采矿、制造和公用事业)中的收入和利润占比显著下降,从高于80%下降到目前的23.4%21.6%,数量占比目前只有4.9%2014年中国有88家国有企业进入财富全球五百强排行榜。

但国有企业改革仍有一些长期问题需要解决。国有资本分布在太多领域,包括一些完全商业化的领域。国有企业总体看具有竞争力不强的特征:企业规模小,结构不合理,效率低下。如76.6%的国有企业是小型或微型企业。过于集中的股权结构和时而出现的行政干预导致国有企业难以建立起符合市场经济要求的公司治理机制,如国有控股上市公司中不少企业的国有股权份额超过70%。

这些问题的深层原因是国有企业改革的政策体系存在若干缺陷。一是国家所有权目标不清,导致国有企业很难形成明确的目标并在各个层面上加以贯彻,有效问责体系的建立就无从谈起,国有资本布局调整就难以有效开展;二是政府对企业的干预有惯性,加之缺乏对所有权行使及其效果的监督,导致现实中往往“管企业为主”而非“管资本为主”;三是公司治理粗放、扭曲,董事会虚置、薪酬上的平均主义和企业内行政化倾向。

中国有不同于西方国家的特征,如:近14亿人口;中等收入国家,2014年人均可支配收入为3200美元;仍是一个向市场经济过渡和急需完善制度体系的转型国家;行业和市场监管能力不强,等等。因为这些特征,中国需要保有一个较大工具箱来应对发展路径上的潜在挑战。

工具箱中的一个工具就是持有国有企业股权。在中国,国有企业可以被赋予不同于西方发达经济体的目标,但在全球范围内,国有企业公司治理存在的问题都非常类似。这就随之带来了一个挑战:既要将国有企业作为一个独特且重要的发展工具,同时又必须应对哪些在很多国家都会普遍出现的公司治理难题。

中国应使用国家所有权来弥补市场失灵,稳定经济基础和执行政府的产业政策。国有资本布局的领域应该比发达国家更广些。它应该被用来确保公共产品的提供,抵消自然垄断带来的额外监管成本,执行政府赋予的特定功能。国有资本也应布局在具有战略意义的领域中。

国家对国有企业有效行使所有权需满足三个条件:第一,行使所有权的国家部门和实体之间应做到权利、责任和利益相一致。第二,对所有权的政策制订、执行和监督,需要建立一个制衡系统。第三,还应该建立起实现所有权目标的良好渠道。

董事会应具备独立、专业、问责。他们应该拥有那些与市场原则和所属企业类别的权责相一致的战略、人事和风险控制决策权

中长期看,中国需要完善国家所有权政策和管理体系,明确国家所有权目标、国有经济布局具体领域,理顺国家所有权行使体系和各机构权责关系。政府应该将国有资本更多集中到那些需要国有企业发挥作用的领域,比如公共服务、自然垄断、有不完全合同特征的领域以及涉及国家战略的行业。应加快国有企业结构重组,以增强企业竞争力和运营效率。通过建立国有资本投资和运营公司,政府可以发现有很多机会来实施这些迫切的改革。

中国应该制定国有资本和国有企业未来结构的计划。公共和私人资本的混合应在竞争性领域的商业性国有企业中大力推行。中国需要改革国有企业治理,加强治理的市场原则,引入一个良好的治理体系,将国有企业分类,并明确界定国家参与公司治理的原则。通过实施这些改革,中国可以实现从“管企业”到“管资本”过渡的目标。

推进国有资本和国有企业的改革需要各项政策相互协调一致。顶层设计应落实在具体政策措施中。中国需要进一步明确国有企业的广泛目标和具体目标,以及国有企业应有的权利和责任。(完)

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文章英文版链接:China needs to turn its capital ideas into SOE reform>>>